Repartir des communes ? Une défense théorique du municipalisme

Repartir des communes ? Une défense théorique du municipalisme

Dans cet article de blog, je défends l’idée que le municipalisme ne se réduit pas à une simple demande de décentralisation. Il propose plutôt de repenser la répartition du pouvoir politique à partir des communes et des territoires, en partant de leur capacité à décider, expérimenter et organiser la vie collective. L’enjeu est de comprendre pourquoi une démocratie plus vivante suppose une autonomie locale plus réelle. 

Auteur : Nathanaël Colin-Jaeger

D’un côté, les États centraux sont sommés de tout régler, mais peinent souvent à saisir finement les réalités sociales qu’ils administrent. De l’autre, les collectivités locales sont régulièrement célébrées au nom de la proximité, tout en restant enfermées dans des cadres normatifs, financiers et administratifs qu’elles ne maîtrisent pas vraiment (et qui sont donc condamnées à une forme d’incompétence). Si nous repartions de la gouvernance locale, pour penser l’architecture politique, qu’est-ce que cela changerait ? Quels sont les arguments en faveur d’une gouvernance locale ?

Le municipalisme invite à ne plus considérer le local comme un simple niveau d’exécution, chargé de mettre en œuvre des décisions prises ailleurs, mais comme un centre de décision légitime. L’idée n’est pas seulement que les communes seraient plus “proches” des habitants, quoi que cela veuille dire. Plus encore, il s’agit de reconnaître qu’une part importante des affaires collectives devrait être décidée au plus près des territoires, parce que la liberté politique, la connaissance des besoins concrets et l’expérimentation institutionnelle y gagnent souvent.[1] L’argument en faveur du municipalisme est donc à la fois normatif (il est préférable d’avoir davantage de prises sur les décisions politiques) et instrumental (cela produit de bons effets).

Le municipalisme souffre pourtant d’un malentendu assez fréquent. On le réduit facilement à une forme de folklore localiste, à une préférence affective pour le petit contre le grand, ou à un doux rêve d’idéalistes croyant en la compétence d’élus locaux qui ont pu présenter toutes les caractéristiques de l’inverse. Pris au sérieux, il ne s’agit d’aucun de ces éléments. Le municipalisme est avant tout une manière de penser la bonne répartition de l’autorité politique. Il pose une question de fond : à qui doit revenir, en première instance, le droit de décider ?

Plus qu’une simple décentralisation

Pour clarifier les choses, il faut distinguer plusieurs notions qu’on mélange souvent : déconcentration, décentralisation et autonomie locale.

La déconcentration ne modifie pas véritablement la structure du pouvoir politique, mais elle en modifie surtout la distribution administrative. Le centre reste le lieu de décision principal, mais il installe sur le territoire des agents, des services et des représentants chargés d’appliquer localement ses orientations. L’autorité préfectorale en est l’exemple paradigmatique, puisque le préfet agit bien à l’échelle départementale ou régionale, mais il n’est pas l’expression d’un pouvoir local autonome. Il représente l’État central dans les territoires. La déconcentration permet donc d’administrer à distance plus efficacement, de mieux connaître les situations locales et d’adapter certaines décisions aux circonstances, mais elle ne remet pas en cause la verticalité de l’ordre politique. Le territoire local y apparaît principalement comme un espace d’exécution, non comme une source propre de décision.

La décentralisation constitue un déplacement plus substantiel, puisqu’elle transfère certaines compétences à des collectivités territoriales dotées d’une personnalité juridique, d’un budget propre et d’autorités élues. Les communes, départements ou régions ne sont plus seulement les relais administratifs de l’État, mais ils disposent de compétences propres dans des domaines comme l’urbanisme, les transports, l’action sociale, les infrastructures ou certains services publics locaux. Cette décentralisation peut être plus ou moins poussée. Cependant, dans la plupart des cas, ce transfert reste généralement défini, encadré et limité par le centre, qui possède la compétence décisive de diviser les compétences. L’État conserve la maîtrise de la répartition des compétences, peut les réorganiser, les conditionner financièrement ou les reprendre indirectement par la loi, la norme budgétaire ou le contrôle administratif. La décentralisation reconnaît donc une capacité d’action locale, mais cette capacité dépend de ce que l’État accepte de transférer et des conditions dans lesquelles il accepte de le faire.

L’autonomie locale, elle, suppose autre chose. Elle implique que les unités locales disposent d’un pouvoir propre, reconnu comme tel, et non d’une simple marge d’exécution laissée à titre provisoire. Cela implique, notamment, que les communes (ou collectivités) possèdent la capacité de se définir en termes de compétences. Enfin, on peut aller plus loin encore avec l’idée de subsidiarité ascendante : les compétences ne devraient remonter vers les niveaux supérieurs que lorsqu’il existe de bonnes raisons de le faire, par exemple parce qu’un problème dépasse clairement le territoire concerné, parce qu’il faut coordonner plusieurs collectivités, ou parce qu’il s’agit de garantir des exigences plus larges de justice.[2]

Qu’est-ce que cela change, d’adopter les lunettes de l’autonomie locale, pour penser l’organisation politique ?

Voir depuis l’État, ou voir depuis la ville

Une partie du problème – et le scepticisme qu’on peut rencontrer vis-à-vis d’une défense de l’autonomie locale –  tient peut-être à la manière dont nous regardons spontanément le politique. Nous avons tendance à penser d’abord en termes d’État (surtout en France) : un centre souverain, un territoire, une hiérarchie claire des niveaux de décision, et des autorités locales qui apparaissent comme des subdivisions. Cette manière de voir est installée et semble aller de soi.

Or, on peut retourner la perspective. Historiquement, les cités-Etats précèdent les Etats post-westphaliens (du nom du Traité qui met fin à la Guerre de Trente Ans et qui marque traditionnellement le début des Etats modernes souverains). Au lieu de regarder la vie politique comme si tout partait du sommet, on peut repartir des villes, des communes, des espaces concrets où s’organise la coexistence, et où une partie significative, si ce n’est la plus significative, de la vie individuelle s’établit. La commune est souvent un lieu où se croisent des choix de logement, de mobilité, d’aménagement, d’usages de l’espace public, de soutien économique, d’action associative, de services collectifs. Il s’agit déjà un espace politique à part entière. Ce changement d’angle implique des conséquences importantes. Lorsqu’on regarde de près la vie urbaine et territoriale, on découvre non pas une simple chaîne de commandement, mais une pluralité de pouvoirs, d’initiatives, de coopérations, de conflits, de règles formelles et informelles. Le politique réel ressemble souvent moins à une pyramide qu’à un ensemble de centres de décision partiellement imbriqués.[3]

Pourquoi vouloir rapprocher le pouvoir ?

Le problème de la centralisation est qu’elle tend à éloigner les citoyens des lieux où se prennent les décisions qui structurent leur vie quotidienne. Cela est d’autant plus le cas lorsque les habitants ne possèdent pas de moyen d’influencer la politique locale, et qu’on coupe le lien fiscal entre habitants et niveau local, empêchant toute réaction significative des administrés. Lorsque les habitants sont administrés, autant nommer un préfet à la tête des collectivités. Plus le pouvoir est lointain, plus il devient difficile d’identifier les responsables, de comprendre les chaînes de décision, de contester un choix, de faire valoir une objection, ou d’adapter une règle à une situation concrète. En ce sens, un pouvoir peut être problématique non seulement lorsqu’il abuse ouvertement de sa force, mais aussi lorsqu’il devient trop difficile à corriger. Une règle peut être parfaitement bien intentionnée et néanmoins apparaître comme arbitraire si ceux qui la subissent disposent de peu de prise sur sa formulation ou sa révision.[4] Cela vaut pour le pouvoir central, mais aussi pour le pouvoir local lorsqu’il ne possède pas l’autonomie suffisante pour se réviser et s’adapter face aux contestations.

Exemplifions cela avec un cas simple : l’usage de l’espace public. Faut-il piétonniser une rue ? Installer un marché ? Réduire la circulation automobile autour d’une école ? Autoriser davantage de terrasses ? Modifier le mobilier urbain d’une place ? Ce sont des choix modestes à l’échelle d’un État, mais très concrets pour les habitants. L’intérêt démocratique de l’échelle locale est précisément là : on voit mieux ce qui se décide, qui décide, et quels effets en résultent.

Le municipalisme ne prétend pas que tout ce qui est local serait, par nature, meilleur. Les élus locaux peuvent prendre des mesures incompétentes, clientélistes ou autoritaires. Cela est, cependant, également vrai des politiques à un niveau supérieur. Un pouvoir plus proche est, dans certaines conditions, moins opaque, moins unilatéral, plus visible et plus révisable. À l’échelle locale, les responsables sont souvent plus identifiables et les effets des décisions sont plus perceptibles. Les citoyens savent plus facilement à quoi se rapporte un débat et comment une mesure transforme concrètement leur environnement. Tout cela suppose que l’échelon local soit un véritable échelon de décision, soumis à la capacité de critiques et de retours des citoyens, avec une capacité de sanctionner les décisions politiques.

La proximité, évidemment, ne garantit pas tout. Les pouvoirs municipaux peuvent eux aussi devenir arbitraires. Une commune peut être capturée par des intérêts fonciers, des clientèles politiques, des conformismes sociaux, des réflexes d’entre-soi. John Stuart Mill le voyait déjà très bien : le local peut être un lieu d’apprentissage civique, mais aussi un lieu de domination à petite échelle.[5] Le localisme entraîne, comme toute forme de pouvoir, du clientélisme, de la corruption locale, et des effets de groupes. Tout ceci n’est pas aboli. Il ne faut donc pas romantiser la commune. Le local n’a aucune innocence particulière. Sa valeur n’est pas morale. Développer cet élément, et notamment le rôle de l’autonomie fiscale pour garantir l’apprentissage et la discipline permise par la démocratie locale, sera l’objet d’un prochain article.

Un argument de connaissance : les territoires ne se ressemblent pas

Beaucoup de politiques publiques reposent sur des catégories trop générales, sur des indicateurs trop abstraits, ou sur des diagnostics construits à une distance telle qu’ils peinent à saisir la texture réelle des situations locales.

Pourtant, les territoires ne sont pas interchangeables. Ils diffèrent par leur marché du logement, leur structure économique, leurs mobilités, leur tissu associatif, leurs fragilités sociales, leur exposition aux risques environnementaux, leur démographie, ou encore leurs capacités administratives. Gouverner comme si toutes ces différences étaient secondaires conduit souvent à appliquer uniformément des réponses inadéquates à des situations très diverses. L’exemple du logement le montre bien. Vu de loin, on parle de la crise du logement. Mais dès qu’on regarde les territoires, cette catégorie se décompose. Parfois, il s’agit d’une pénurie locative dans une grande métropole. Pour d’autres endroits, d’une vacance massive dans une ville moyenne en déclin. Ailleurs, d’une pression touristique sur les résidences principales. Plus loin encore, d’un étalement pavillonnaire coûteux en mobilités et en infrastructures. Ces situations n’appellent pas les mêmes réponses, politiques et instruments.

Le point municipaliste n’est pas que chaque maire aurait spontanément la bonne solution (il est même probable que beaucoup de « solutions » échouent, et qu’une partie des décisions locales soient prises par des personnes incompétentes !). Une collectivité locale autonome dispose souvent d’informations pratiques qu’une architecture centralisée traite mal : quelles formes de précarité dominent ici ? quels freins concrets limitent les déplacements ? quels publics restent invisibles dans les statistiques nationales ? quels dispositifs associatifs fonctionnent déjà ? quels compromis sont localement viables ?[6]

Le local comme lieu d’apprentissage politique

Cette dimension instrumentale est d’autant plus permise par la capacité d’apprendre d’expérimentations locales. Une collectivité qui dispose d’une réelle marge de manœuvre peut expérimenter, corriger, ajuster, comparer. C’est l’un des grands intérêts du municipalisme : permettre une pluralité d’essais institutionnels dans des contextes différents.

L’exemple des budgets participatifs est devenu classique. Ce type de dispositif est apparu localement, dans certaines villes, avant d’être repris, adapté, simplifié ou approfondi ailleurs. Son intérêt ne tient pas seulement au contenu du mécanisme, mais au fait qu’il montre comment une innovation démocratique peut naître à petite échelle, être testée dans des contextes variés, puis circuler.[7] Bien évidemment, ceux-ci sont parfois vidés de leur substance, avec des budgets très réduits finançant sempiternellement les mêmes projets (skate-parks, street workout, jardins partagés…).

On pourrait dire la même chose d’autres outils : des politiques locales du foncier, des dispositifs de préemption plus offensifs, des foncières solidaires, des formes de concertation sur les usages de l’espace public, des régies municipales, des monnaies locales, ou certaines politiques d’achat public favorisant les circuits courts et les acteurs du territoire. Dans tous ces cas, le local n’est pas seulement plus « proche », mais constitue aussi un atelier instituttionnel, qui pourrait être d’autant plus développé que l’autonomie est importante (pensons politiques de logements, de l’emploi, restructuration de la politique fiscale, etc.). Cela possède une importance démocratique. Dans une société pluraliste, il n’est pas évident qu’une seule architecture de l’action publique convienne à tous les contextes. Laisser plusieurs collectivités tester des solutions différentes, c’est accepter que la démocratie elle-même apprenne par essais, erreurs et comparaisons, tout en respectant le pluralisme des préférences et valeurs.

Bien sûr, cette diversité peut aussi produire des écarts. Certaines collectivités innovent et d’autres non. Certaines disposent de moyens importants et d’autres beaucoup moins. Le municipalisme ne doit donc pas être une célébration naïve de la variété locale. Il faut distinguer entre la diversité légitime des moyens institutionnels, et l’exigence d’un certain socle commun de justice, qui est généralement permis par des péréquations permettant la redistribution. On peut accepter des différences de dispositifs sans renoncer à des garanties communes sur les droits, les capacités de base ou l’accès à certains biens publics.

Au-delà de l’administration : une autre manière de penser l’économie locale

Le municipalisme engage aussi une certaine manière de penser l’économie. Trop souvent, les collectivités locales sont vues comme de simples gestionnaires. Elles administreraient des équipements, exécuteraient des normes nationales, distribueraient quelques aides, notamment aux associations, et amortiraient localement les effets de décisions prises ailleurs. Cette image est vérifiée en France, mais n’est pas un destin inévitable. Si l’on prend au sérieux l’autonomie locale, le territoire n’apparaît plus seulement comme un espace d’exécution, mais comme un niveau pertinent de coordination économique.

Cela vaut d’abord pour tout ce qui touche au foncier, au logement, aux mobilités, à l’usage des sols, à la revitalisation commerciale, aux circuits courts, à l’économie sociale et solidaire, aux services de proximité, aux équipements collectifs. Tous ces domaines ont une dimension territoriale forte. Ils dépendent d’informations fines sur les usages locaux, les contraintes spatiales, les interdépendances entre habitat, emploi, transports, sociabilités et accès aux ressources.[8] L’exemple du foncier est particulièrement parlant. Une collectivité qui maîtrise mieux son agit sur le coût du logement, sur la localisation des activités, sur la spéculation, sur la possibilité d’installer des équipements collectifs, sur la place laissée au commerce ou à certaines formes de propriété plus sociales. On peut penser, par exemple, à une friche urbaine. Si l’on laisse uniquement jouer la logique de rentabilité immédiate, elle sera valorisée d’une certaine façon. Si l’on applique un schéma centralisé uniforme, elle sera traitée autrement. Une collectivité locale dotée de marges réelles peut, elle, arbitrer entre plusieurs finalités : logements abordables, activités artisanales, équipements publics, espaces verts, tiers-lieux, coopératives, ou combinaison de plusieurs usages.

De même, une ville ou une intercommunalité peut soutenir, par la commande publique, la mise à disposition de locaux, l’accompagnement juridique ou la coordination territoriale, un tissu de coopératives, de régies locales, de structures d’insertion, d’associations productives. On ne parle alors plus seulement d’administration locale, mais d’une capacité à structurer un développement économique territorial. Le municipalisme permet ainsi de sortir d’une alternative trop simple entre l’État central et le marché. Entre les deux, il existe un espace pour des institutions intermédiaires, territorialement ancrées, capables d’orienter certaines dynamiques économiques en fonction de besoins collectifs visibles localement.

Les limites du municipalisme

Une défense sérieuse du municipalisme doit cependant prendre au sérieux ses objections les plus fortes. La première tient aux externalités. Beaucoup de décisions locales ont des effets qui débordent largement le territoire concerné. Une commune qui bloque la construction de logements ne produit pas seulement un effet sur elle-même : elle reporte aussi les coûts sur les communes voisines, sur les mobilités, sur les prix à l’échelle plus large du bassin de vie. De même pour certaines politiques commerciales, environnementales ou fiscales. Tout ceci nécessite des arbitrages au niveau supérieur.[9] L’autonomie n’est pas l’indépendance souveraine.

La deuxième objection concerne les inégalités de ressources. Toutes les communes ne disposent ni de la même base fiscale, ni du même tissu économique, ni des mêmes capacités administratives. Accroître l’autonomie de collectivités profondément inégales peut renforcer des écarts déjà existants. Cela nécessite généralement une coordination au niveau supérieur, avec un système de péréquation et compensation inter-territoriale.

La troisième difficulté concerne les captures locales. Le local peut être dominé par des notables, des intérêts propriétaires, des réseaux de clientèle, ou des majorités peu soucieuses d’inclusion sociale. En matière de logement, par exemple, l’échelle locale peut aussi devenir le lieu où l’on organise la rareté et l’exclusion.

Enfin, il existe un risque de fragmentation normative. À trop disperser l’autorité, on peut rendre plus inégale la protection des individus selon leur lieu de résidence, et fragiliser certains biens publics communs.[10]

Toutes ces objections sont réelles. Mais elles ne condamnent pas le municipalisme. Elles montrent plutôt qu’il ne doit pas être pensé comme une souveraineté locale absolue. Le municipalisme n’implique pas nécessairement la disparition de l’État, ni le recul de toute solidarité nationale, ni l’idée que tout devrait être ramené au plus bas niveau possible. Il s’inscrit plutôt dans une gouvernance multi-niveau. Le local doit pouvoir décider en première instance lorsque les problèmes peuvent être traités de manière pertinente à cette échelle. Les niveaux intercommunaux, régionaux ou nationaux doivent intervenir lorsque la coordination, la redistribution, la garantie des droits ou la gestion d’externalités l’exigent.

Repartir des communes

Repartir des communes signifie qu’il faut cesser de considérer les collectivités locales comme de simples relais du centre. Une partie de la vie collective se joue dans les choix d’aménagement, les politiques de logement, l’organisation des mobilités, les usages de l’espace public, le soutien aux acteurs économiques, les formes locales de participation, la gestion des équipements et des ressources communes.

Le local n’est donc pas un décor administratif. Il est l’un des lieux où se forment concrètement les conditions de la coexistence. C’est pourquoi le municipalisme mérite mieux qu’une image de doctrine sympathique mais secondaire. Il pose une question de fond sur l’ordre politique lui-même : faut-il continuer à penser le pouvoir depuis le sommet vers la base, ou faut-il admettre qu’une démocratie vivante suppose aussi des centres de décision locaux dotés d’une véritable autonomie ?

Une partie importante de notre difficulté contemporaine vient d’une surestimation de la capacité de planification centrale. Plus on concentre ainsi les attentes et les compétences, plus on risque de produire un pouvoir lointain, abstrait, surchargé, et finalement moins maîtrisable. Repartir des communes, ce n’est pas croire que tout se résout à petite échelle. C’est reconnaître qu’une société libre et complexe a besoin de plusieurs niveaux de gouvernement, et que l’autonomie locale doit y occuper une place bien plus centrale qu’on ne l’admet souvent. Le municipalisme propose quelque chose de plus solide : une manière moins abstraite, moins verticale et souvent plus responsable d’organiser nos interdépendances collectives.

[1] Benslimane, I., & Magni-Berton, R. (2024). Libérons nos communes ! Une défense de la subsidiarité ascendante. Paris : Presses Universitaires de France.

[2] Proudhon, P.-J. (2009). Du principe fédératif. Paris : Romillat. (Œuvre originale publiée en 1863).

[3] Magnusson, W. (2011). Politics of urbanism: Seeing like a city. New York, NY : Routledge.

[4] Tocqueville, A. de. (2000). Democracy in America (H. C. Mansfield & D. Winthrop, trad.). Chicago, IL : University of Chicago Press. (Œuvre originale publiée 1835–1840).

[5] Mill, J. S. (1861). Considerations on representative government (2e éd.). London : Parker, Son, and Bourn.

[6] Ostrom, V., Tiebout, C. M., & Warren, R. (1961). The organization of government in metropolitan areas: A theoretical inquiry. American Political Science Review, 55(4), 831–842.

[7] Magnusson, W. (2011). Politics of urbanism: Seeing like a city. New York, NY : Routledge.

[8] Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge : Cambridge University Press.

[9] Colin-Jaeger, N. & Goetzmann, M. (2025). In Defense of Den-City. Autonomy, Right to the City, and Local Democratic Failures : https://shs.hal.science/halshs-04733050/document.

[10] Mill, J. S. (1861). Considerations on representative government (2e éd.). London : Parker, Son, and Bourn.